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建立农村社会保障制度，是发展社会主义市场经济的内在要求，也是广大农民的迫切愿望。目前我国农村社会保障制度发展滞后，存在诸多问题。分析其发展滞后的原因，探讨改革措施，是建立和完善我国农村社会保障制度的基石。

我国农村社会保障制度存在的问题

目前我国农村社会保障体系覆盖范围窄、层次低、社会化程度低

占总人口近70%的农民的社会保障支出仅仅占全国社会保障费的11%，而占总人口近30%的城镇居民却占了全国社会保障费的89%。大部分农村的社会保障停留在救济的层面上，即使农村以养老、医疗为重点的社会保障也只是在小范围内实施，并没有普遍推行。医疗保障是社区化不是社会化，而且大部分国有企业、私有企业以及三资企业对农村劳动者的社会保障基本是一片空白。这种情况损害了劳动者的基本权益，也影响了企业资源的优化配置和经济效益的提高。

我国农村社会保障管理混乱，缺乏法律保障，基金难以保值增值

城市社会保障由劳动和社会保障部组织实施。农村养老保障和社会救济由民政部门管理，农村医疗由地方政府和集体经济共同管理，一些地方商业保险公司也参加了农村保障，从而形成了城乡分割、政事不分、多头管理的格局。

土地的保障功能日益下降

产业结构转换使得农村人均耕地减少，土地对农村老人的生活保障功能逐渐下降， 其主要的原因有：一是因为我国人多地少，人均耕地1 013.84 m2，全国有600多个县的人均耕地在国际警戒线533.6m2以下，而且平均每年耕地递减20.01~26.68万 hm；二是随着城市化和非农产业的发展，已经有大量的，而且还将有越来越多的土地被征用；三是农产品投入大、产值较低，我国农民不仅享受不到政府补贴，而且还自己承受各种自然风险和市场风险，加剧了农民的生活风险；四是土地集体所有，农民只有使用权，没有所有权，农民不能变卖土地来养老。

家庭养老面临挑战

农村人口老龄化和家庭小型化使家庭养老功能大大减弱，大批年轻农村劳动力向城镇转移，加重了家庭养老的困难。据2000年人口普查的数据，我国农村60岁以上的老人已经超过农村总人口的10.92%，高出城市1.24%，进入了典型的老年社会。

解决我国农村社会保障制度问题的对策

农村社会保障水平必须与我国经济社会发展阶段大体适应。

在深刻认识农村社会保障制度建设重大意义并加快推进这项工作的同时，也要在具体实施过程中切实体现“保基本、可持续”的原则，确保农村社会保障水平与我国经济发展阶段及经济和财政承受能力相适应。之所以强调这一点，是因为社会保障政策效应延续时间很长，会影响到整整一代人甚至几代人，经济增长的波动性与福利刚性之间又存在明显矛盾，福利水平上去容易下来难。而且，国民经济和财政收入的增长与部分社保项目支出需求的增长匹配之间也有矛盾，以老龄化冲击为例，据北京大学曾毅教授研究，80 岁以上高龄老人日常照料与医疗开支，是65~79岁老人的14 倍。如果脱离经济发展水平和社会结构的现实约束，过高提高保障标准，过多增加保障项目，会加重社会成本和农民负担，影响农民劳动就业的积极性，影响农村经济和国民经济的发展以及农村社会保障制度的可持续性。

因此，在加快推进农村社会保障制度建设的同时，也要科学把握好政策出台的多少、节奏、力度、时机，确保可持续性。总之，既要尽力而为，也要量力而行。

必须加大在一次分配环节增加农民收入的力度

社会保障制度是收入分配制度的重要组成部分。深化收入分配制度改革，核心是要处理好一次分配和二次分配的关系。增加农民收入首先要解决好一次分配问题，增加农民收入在初次分配中的比重。这样做会起到事半功倍的效果。这是因为，社会保障制度与收入分配格局之间是一种互相影响、互为因果的关系，但从一定意义上讲，社会结构和收入分配格局对社会保障制度的反向制约作用更加显著。在一次分配不公的情况下，过多地寄希望于通过社会保障等制度的二次分配来实现比较理想的收入分配格局，是很难的。