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社会养老保险整合，要求在横向上覆盖不同人群的制度并轨，而不同制度的并轨，要求在纵向上各制度框架的主要构件并轨，包括制度模式、筹资方式、支付水平等。社会养老保险整合是一个复杂的系统工程，涉及的人群广，利益调整的幅度大，不是一蹴而就的，必然也是逐步实施渐进实现的。

我国目前社会养老保险主要有四项制度

我国目前社会养老保险多元并行，主要有四项制度，除了新农保和城居保，还有城镇职工基本养老保险和机关事业单位养老保险，分别覆盖农村居民、城镇非就业居民、城镇企业职工、公务员和事业单位职工。因此，社会养老保险真正城乡一体、整合统一，必须做到四项制度的并轨，也就是做到四项制度在制度模式、筹资方式和支付水平等方面的并轨。

新农保和城居保的合并，只是实现了最容易整合的两项制度的合并，因为这两项制度在合并之前，制度框架基本一致，都是覆盖非正规就业居民，都是采用个人缴、集体助、政府补的筹资方式，而且已经有很多地区试行并轨，积累了经验。

未来社会养老保险整合的挑战

首先是机关事业单位养老保险向城镇职工基本养老保险的转型，这涉及事业单位的改革，涉及公务员体制的改革，也涉及财政预算的调整。事业单位改革已经多年，部分事业单位已经加入社会养老保险体系，但事业单位改革总体上挑战很大。公务员养老金转型，涉及公务员整体薪酬体系的调整。

其次是城镇职工基本养老保险制度和统一的城乡居民基本养老保险制度的并轨，这涉及在纵向上筹资、待遇水平的并轨和制度模式的并轨。不同人群之间收入水平的差异是长期存在的客观事实，实现筹资水平并轨，通过个人支付难度大，通过财政补贴压力大。这也是为何国务院会议仍然要求新农保和城居保合并后在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前保持基本一致，也就是说城乡人群之间仍然可能存在一定差异。城镇职工基本养老保险是以雇员身份为基础的社会保险，城乡居民基本养老保险制度是以公民身份为基础的社会保险，性质不同，筹资方式不同，两者的并轨将是最大的制度挑战。

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杨燕绥：养老保险制度改革须攻克两大挑战

在进行养老保险制度改革的同时，应当注意到有两大挑战。一是在养老金涨幅运行机制缺位的情况下，如何安排退休人员基本养老金的调整，以及如何平衡与新退休人员基本养老金待遇问题；二是在大力发展职业养老金的过程中，如何完善个人账户，保护受益人利益的问题。其中个人账户需要进行基础养老金和职业养老金的"二分法"，而保护受益人利益又需要一方面保障其基本生活不受影响，另一方面保障其养老金跑赢通货膨胀率和银行存款利率。”

统一城乡养老保险支付财政投入“是最大难题”

研究院李国祥在接受媒体采访时表示，站在推进新型城镇化的角度看这项政策，未来可以更好促进农民的流动。早年因为地区发展、城乡发展之间的巨大差异，地方政府并不愿意执行统一的保障水平，如果能建立统一的保障制度，将有效减少农民进城的障碍，更快更好地推进城镇化。

不过，李国祥也认为，建立统一的城乡居民养老保险制度，唯有依靠财政投入，但是钱从哪里出，而这将是未来最大的难题。统一保险水平包含两个方面，首先对于流动人员的养老对接。这个难度还算小一些，更难的是保障的均等化，就是大中城市、东部城市和中小城市、西部地区互相统一的问题，地方政府显然不会很积极，而如果单纯靠中央政府的话，能不能承担的起仍然是个问题，“如果能到2020年实现真正的统一、没有差异已经是很了不起的成就了”。