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上世纪90年代，为了适应计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨要求，国家在企业先行建立社会统筹与个人账户相结合的个人养老保险制度，实现单位保障向社会保险的转变。机关事业单位个人养老保险制度改革相对滞后，总体上仍然实行单位退休个人养老保险制度，由此造成了养老“双轨制”。

并轨最大的瓶颈是机关事业单位人员担心待遇会降低。中国社会科学院世界社保中心主任郑秉文一针见血，“不是机关事业单位人员觉悟低，也不是国家决心不够大，待遇降低的改革肯定难以推行。”

“双轨制”形成后，机关事业单位人员退休后按退休前工资的一定比例发放，并与在岗者工资增长挂钩。多数退休者退休金一般不低于退休前在岗档案工资的70%，具有高级专业技术职称者大多在80%以上。北京大学国家发展研究院近日发布的“中国健康与养老追踪调查”显示，机关事业单位养老金的中位数为24000元，企业养老保险金的中位数为18000元，两者差距明显。

由于企业与机关事业群体个人养老保险制度设计不一致，导致两大群体退休金差距逐年增大，虽然从2005年开始，连续9年上调企业退休人员基本养老金水平，但个人养老保险制度改革一再拖延，仍然没能从根本上改变问题，媒体关于养老金“双轨制”的文章，经常成为社会关注的热点。

现在，决策层对“并轨”已经达成共识，养老制度最终统一的大方向也已经明确：并非简单地把机关事业单位退休制度“并入”企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进，最终取消“双轨制”。

人社部委托相关单位完成的养老金改革课题已经相继上报，人社部正在抓紧研究养老保险顶层设计方案，将在适当的时候征求社会各界意见，待方案成熟后，涉及的各项改革举措将逐步实施。

清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心“清华养老金工作室”主任杨燕绥等人认为，养老金属于社会政策，不是一蹴而就的事情，需要几十年进行变革。顶层设计应对此给出一个科学合理的规划，促进社会共识，再分步实施，让人民知道如何配合政府实施新的规划。

个人养老保险制度并轨难点，还是养老保障水平较高的群体不愿纳入较低的群体之中，调动起机关事业单位人员改革的积极性成为关键。

她主导的工作室建议，从2016年开始，建立机关事业单位个人储蓄养老金账户，采取个人缴费与单位缴费相结合，由财政拨付的退休金从2017年开始逐年递减，领取的个人养老金逐年递增，以保障过渡期基本养老金待遇不变。

按照这个制度设计，退休金彻底退出，机关事业单位加入全国统筹的基本养老保险制度，用时需要20年。

个人养老保险制度改革一直是“并轨”的难点，由于担心改革后待遇下降，2008年提出试点改革的地区一直没有实质性动作，“削高就低”的养老金并轨改革阻力重重。

而采取这种逐年替代的制度安排，则可以保障机关事业单位职工总和养老金替代率为个人退休前工资总额的60%-80%，实现退休金政策的平稳退出。

中国社科院社会保障实验室主任郑秉文认为，改革之后对机关事业单位职工其实是有好处的，这份养老金在退休时就是他们的一份资产，受法律保护，而传统的退休体制则不是这样，比如，下海经商或其他重大变故，养老金就没有了。

据人社部相关负责人介绍，推进“并轨”要考虑两方面情况：一方面，机关事业单位现行退休养老制度已实行60多年，从以往的经验看，对这类老制度进行彻底改革，必须是循序渐进的，才能实现制度的平稳过渡，减少社会震荡。另一方面城镇企业职工个人养老保险制度本身也需要继续改革完善。